ВВЕДЕНИЕ
 

     Предмет настоящей работы составляет обязательное призрение бедных в трех современных культурных государствах (Германии, Франции и Англии) в его историческом развитии и настоящем положении. Обязательное призрение бедных является лишь частью той гигантской работы, которая выполнятся в современном государстве на благо низших нуждающихся слоев его населения. Эта работа, проникнутая одним стремлением - заполнить пропасть, разверзшуюся между богатым и бедным, перекинуть мост через нее, чтобы верхи и низы общества не стояли друг против друга, как непримиримые враги, - в своем практическом приложении и юридической регламентации представляет большое разнообразие и значительную раздробленность. Это разнообразие и вынуждает исследователя предпослать несколько предварительных объяснений, которые дадут читателю возможность несколько ориентироваться в той массе внешних проявлений любви и сострадания к ближнему, впавшему в нужду, которая издавна была освящена религией и нравственностью и принята современным культурным государством за руководящее начало в его деятельности.

     Призрением бедных в современном его значении называется помощь из чужих рук, оказываемая таким людям, которые не имеют средств, нужных  для получения самого необходимого для поддержания жизни, без чего они рискуют умереть с голоду. Помощь может быть оказана или на дому (открытое призрение) или в заведениях (закрытое призрение). Если призрение оказывается частными лицами из частных средств, то оно называется частной благотворительностью. Если принятие пожертвований для бедных, заведывание или и раздача их беднякам сосредоточиваются в руках органов церкви, то тогда налицо церковное призрение.

     Иной характер носит публичное или законное призрение. Под ним разумеется такая положительная деятельность публичных корпораций (государства, провинций, округов, уездов, общин) на пользу нуждающимся, которая вменена законом этим корпорациям в публичную обязанность и для обеспечения осуществления которой законом предусмотрены материальные средства, собираемые иногда путем специальных налогов.

     В отношении имеющихся на оказание помощи нуждающимся средств публичное призрение бедных может быть разделено на два вида - факультативное (добровольное) призрение и облигаторное (обязательное) призрение бедных. При организации факультативного призрения государство ограничивается тем, что назначает для заведывания этим делом государственные органы, а добывание средств на него предоставляет усмотрению граждан, их человеколюбию. Тогда, конечно, администрация, собрав справки о просителе, имеет полную свободу дать ему необходимую помощь или отказать в ней, руководствуясь лишь наличностью имеющихся в ее распоряжении средств. Такое призрение бедных носит и другое название - «волунтаризма». Облигаторное, принудительное, обязательное призрение бедных покоится на совсем ином базисе. При нем государство обеспечивает средства для оказания помощи всем нуждающимся лицам, подходящим под признаки, установленные соответствующими законодательными актами. Хотя и в этом случае государство обыкновенно выдвигает в первую очередь добровольные взносы, однако непокрытая ими сумма расходов обязательно покрывается или особым налогом в пользу бедных, или из общих налоговых сумм. При обязательном призрении, которое иными называется еще «административным», нуждающийся получает возможность требовать исполнения лежащей на публичной корпорации обязанности его призрения, причем в некоторых государствах это требование приближается к настоящему «праву на призрение», осуществляемому при помощи исков, предъявляемых к специальным административным судам, а в большинстве государств это требование получает смысл и значение только благодаря тому, что органы призрения бедных обязываются перед государством оказывать нуждающемуся надлежащую помощь, а нуждающийся, путем подачи жалобы, имеет возможность принудить к действительному осуществлению по отношению к нему установленной законом обязанности призрения. Таким образом, в подавляющем большинстве государств обязательное призрение не знает притязания бедняка в юридическом смысле или права на призрение, осуществляемого в исковом порядке.

     Факультативное и облигаторное призрение бедных могут проводиться на практике тремя способами, отчего и создались на практике три системы - централизации, децентрализации и смешанная. Система централизации или государственного призрения бедных состоит в сосредоточении отраслей призрения в руках государства, которое и оказывает его в специальных заведениях или в виде пособия нуждающимся. При системе децентрализации призрение возлагается на общину, а при смешанной системе - оно распределяется между общинами и союзами их (или более крупными административными единицами); эти более крупные административные единицы выступают на сцену  тогда, когда основная административная единица призрения бедных - община - окажется не в силах справиться с нахлынувшим не нее потоком пауперизма.

     Я набросал только несколько штрихов той громадной области индивидуальной и коллективной деятельности в современном государстве, которая носит название «призрения бедных». Нельзя, однако, сказать, чтобы этот термин устанавливал определенные и точные границы: последние то раздвигаются, то суживаются благодаря соседству с не менее выдающейся формой индивидуальной и коллективной деятельности, которая получила название «социальная политика», «попечения о благосостоянии». Вопрос о разграничении сфер действия «призрения бедных» и «социальной политики» получил особенное значение, не только теоретическое, но и практическое, именно в настоящее время и притом главным образом в практике германских судов и в теории германских экономистов и государствоведов. Я не буду останавливаться на этом движении, отмечу только, что вопрос о разграничении этих двух понятий затрагивался проф. Альбрехтом, Эрдбергом, Ван-дер-Боргтом, Ястровым и др.

     В предыдущем изложении я наметил в общих чертах крупное юридическое, социологическое и экономическое значение обязательного призрения бедных в современном правовом и культурном государстве. Моя работа посвящена рассмотрению обязательного призрения бедных именно с юридической точки зрения, т.е. законодательных норм, регулирующих эту отрасль управления. Эти нормы создавались долгим историческим путем, в соответствии с культурным, экономическим и политическим развитием страны. Изучение этого исторического процесса уясняет истинный смысл ныне действующих норм и в то же время дает возможность проследить постепенный прогресс законодательства об обязательном призрении бедных. Туманные, неясные, общие нормы закона, нередко имеющие характер моральных сентенций, сменяются определенными положениями, выработанными законодателем не для одного провозглашения высоких истин, а для действительного практического применения в жизни. В этом отношении глубокий интерес представляет история отношения государств и мелких административных единиц к нуждающемуся гражданину в смысле установления на стороне первых обязанности призрения, а второго - право требовать этого призрения. История знает разные комбинации такого отношения, и смена одной комбинации другою является до известной степени показателем политического положения страны (Франция).

     В первом томе своего труда я ограничиваюсь изложением истории и современного положения законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии, критическим разбором этого законодательства, указанием его недостатков и тех реформ, которые предполагаются законодателем для устранения этих недостатков.

     Второй том я предполагаю посвятить подробному разбору основных элементов (Под основными элементами законодательства об обязательном призрении бедных я разумею: 1) лиц, которым должно быть оказано призрение, 2) административные единицы, которые должны призревать нуждающегося, 3) институт места призрения, 4) право нуждающегося на призрение и обязанность призрения, возложенная на административные единицы, 5) административную юстицию в области обязательного призрения бедных и 6) организацию добывания средств на обязательное призрение бедных) законодательства об обязательном призрении бедных и не только в указанных мною трех государствах, но и некоторых других (как-то: Бельгии, Италии, Австро-Венгрии и пр.), причем центр тяжести будет перенесен на подробное рассмотрение практики судебных, судебно-административных и административных учреждений, которым приходится толковать и применять в жизни нормы закона.

     Перед тем, как закончить введение, остановлюсь еще на одном вопросе, а именно на том, можно ли считать своевременным появление настоящей работы. На первый взгляд, особенной нужды в появлении ее не ощущается. Вопрос об обязательном призрении бедных не фигурирует в программах политических партий, даже самых умеренных. В русской литературе последних годов не появилось ни одной, сколько-нибудь заметной работы по данному вопросу. Всеобщее внимание отвлечено к вопросам государственного строительства и тем областям государственного управления (печать, союзы и собрания, аграрная реформа и пр.), которые издавна пользовались вниманием правительства и общества. К сожалению, в России такого внимания не удостоилась одна из важнейших отраслей управления - обязательное призрение бедных. Но в настоящее время уже наблюдаются симптомы того, что народная нужда обостряется все больше и больше, пропасть между имущими и неимущими классами становится все шире и шире, и все яснее становится та аксиома, что именно на обязанности правительства и общества лежит забота о том, чтобы через эту пропасть был переброшен прочный и постоянный мост.

     Питаю слабую надежду, что настоящая работа натолкнет на мысль о том, нельзя ли в качестве такого моста воспользоваться рациональной организацией обязательного призрения бедных по образцу западноевропейских государств. В этом направлении законодателю предстоит громадная работа и притом в вопросе крупного государственного значения.
 

1897-1907 г.

Ярославль - С.-Петербург