В 1861 году, по Высочайшему повелению, последовало распоряжение о представлении начальниками губерний за каждое полугодие сведений, касающихся состояния тюрем, порядка содержания в них арестантов и благонадежности тюремных смотрителей и надзирателей. Первые собранные сведения обнаружили, в общих чертах. Разные недостатки. Главнейшими из них оказались: поразительная теснота в тюрьмах, совместное содержание заключенных и совершенная их праздность. Первая препятствовала не только подразделению по родам или категориям их преступлений, но даже по полу и возрасту; второе сопровождалось всегда множеством беспорядков, а праздность развивала между заключенными один разврат. Принимая во внимание, что все существующие в государстве тюремные замки, рабочие и смирительные дома устраивались в разное время и под влиянием различных начал и условий, без общего плана и системы, что самое управление и заведывание ими было разъединено между многими ведомствами, от чего во всех действиях и приемах их к исправлению преступников не было никакого единства и не соблюдалось никакой определенной системы и что, наконец, неудовлетворительное состояние тюрем, обращая на себя постоянное внимание Правительства, приводило постепенно к убеждению в необходимости их радикального преобразования, Министерство отнеслось в 1862 году циркулярно к начальникам губерний о предоставлении, по возможности, в непродолжительный срок, сведений: на сколько именно человек устроены тюрьмы, сколько в них действительно содержалось арестантов в 1857, 1858 и 1859 годах, с указанием, по особо приложенной от Министерства форме, во что обошлось содержание их, включая и издержки на ремонтирование зданий и содержание управления.
     Причем поручалось губернскому начальству на основании этих данных, изобразить действительное состояние сих учреждений, степень их неудовлетворительности, с объяснением причин, происходящих в них неустройств, и тех мер, которые могли бы быть приняты к отвращению их на будущее время, и указать: устроены ли в тюрьмах мастерские для занятия арестантов и какие именно, и если нет, то почему, имеются ли местные к тому способы, а также обсудить: могут ли, в случае закрытия существующих смирительных и рабочих домов, осужденные быть размещены в тюрьмах и подвергнуты принудительным работам отдельно от прочих арестантов, или же, с закрытием сих заведений, встретится потребность в устройстве новых исправительных заведений и какие имеются к тому местные средства? Независимо от сего Министерство Внутренних дел поручало избрать опытнейших чиновников и возложить на них специальное исследование этого важного предмета для извлечения на местах полезных практических выводов, могущих содействовать наиболее обстоятельному решению общего вопроса о тюрьмах. При этом обратить особенное внимание на изыскание возможности при настоящем устройстве наших тюрем, отделения арестантов, состоящих еще под следствием, от арестантов, отданных уже под суд, так как в числе первых могут быть люди вовсе невинные, из вторых же оставляются под стражею только те, кои навлекли на себя сильное подозрение в совершении преступления; наконец, обе эти категории арестантов содержать отдельно от высиживающих сроки, а также на полицейские арестантские, в которых помещаются люди по первому оглашению в преступлении и многие из них оказываются невинными, а между тем они нередко подвергаются там гораздо большим тягостям, нежели содержащиеся в тюрьмах и лишены всякой заботливости, тогда как в это время заботы об них могли бы быть наиболее им полезны, чем когда-либо. Затем, по надлежащем сношении с председателями уголовных палат и губернскими прокурорами, доставить в Министерство соображения и статистические данные.
     По рассмотрении в Государственном Совете дела о некоторых изменениях в существующей системе наказаний уголовных и исправительных и, между прочим, о сосредоточении в Министерстве Внутренних Дел заведывания всеми местами заключения гражданского ведомства, положено было: 1) сосредоточить все места заключения гражданского ведомства в МВД, 2) предоставить Министрам Внутренних Дел и Юстиции заняться изысканием способов к устройству и увеличению числа мест заключения, 3) предоставить МВД озаботиться составлением смет и приисканием средств к устройству новых и усовершенствованию прежних мест заключения, 4) поручить Министру Внутренних Дел сообразить, в какой степени местные учреждения, располагающие денежными и рабочими силами населения, могут принять участие по предмету устройства мест заключения. Вследствие сего Государственный Совет мнением своим положил: передать все вышеизложенные предложения на предварительное рассмотрение Министров Внутренних Дел и Юстиции, и Главноуправляющего Путями Сообщения и Публичными Зданиями.
     Во исполнении Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета, МВД признало необходимым учредить, для специального обсуждения сего важного дела, особую комиссию, с назначением членами оной лиц, избранных от упомянутых трех ведомств. По общему соглашению, членами этой комиссии были назначены: от Министерства Внутренних Дел Тайный Советник граф Толстой, от Министерства Юстиции Действительный Статский Советник барон Корф и от Ведомства Путей Сообщения и Публичных Зданий генерал-майор Марченко.
     Составленная таким образом комиссия, по совершенному недостатку материалов для обсуждения, пришла к тому заключению, что до получения и разработки данных, затребованных от местных начальств, нельзя приступить к рассмотрению и практическому разрешению столь важного вопроса.
     В настоящее время получены уже затребованные сведения о местах заключения и сделан им систематический свод с включением в них данных, необходимых для решения дела; при этом все излишние подробности, не относящиеся прямо к настоящему вопросу, опущены, числовые же данные подвергнуты тщательной статистической обработке.
     Одновременно с сим производилось всестороннее исследование вопроса о состоянии тюрем за границею, с разнообразными пенитенциарными системами по официальным отчетам, наблюдениям специалистов и другим источникам. За границу по этому делу командированы были Министерством Внутренних Дел, состоящий при Министерстве Надворный Советник Галкин и Коллежский Секретарь Пассек.
     На основании добытых таким путем данных, в Министерстве Внутренних Дел составляются уже предположения об определении возможной у нас пенитенциарной системы, а также готовятся соображения о предстоящих для казны расходах и о том, в какой мере имеющиеся налицо капиталы могут удовлетворить этой потребности. Затем, в виду предстоящих судебных реформ и окончательного определения возможной у нас пенитенциарной системы, Министерство Внутренних Дел нашло необходимым постройку новых тюрем, за исключением тех местностей, где признано это невозможным, приостановить впредь до разрешения помянутых вопросов, тем более что в настоящее время нельзя еще окончательно определить ни местностей, где встретится необходимость в тюрьмах, ни самой системы, по которой они должны быть устроены.
     Независимо от общих затруднений, неизбежных при разработке этого многосложного дела, Министерство Внутренних Дел встретило еще другие важные препятствия. Современные печальные события в западных губерниях и Царстве Польском, а также изменения в системе уголовных наказаний, вследствие коих тюремное заключение сделалось главнейшею карательною мерою, вызвали необходимость в безотлагательном устройстве значительного числа мест заключения. Но как возведение для сего новых зданий не могло бы быть совершено в короткий срок и притом потребовало бы огромных расходов, то Министерство Внутренних Дел, для удовлетворения такой настоятельной потребности признало необходимым войти в сношение со всеми ведомствами об уступке казенных зданий. Оставшихся свободными, за упразднением разных правительственных учреждений, для обращения сих зданий под временные тюрьмы или исправительные заведения. С Высочайшего соизволения семь таких зданий, в разных местностях, приняты уже в ведение Министерства Внутренних Дел. Наконец, согласно Высочайшей воле о сосредоточении заведывания всеми местами заключения в Министерстве ВД, существующие в губерниях арестантские роты переданы уже из Главного Управления Путей Сообщения и Публичных Зданий в ведение сего Министерства, которое к расширению сих учреждений приняло тотчас самые деятельные меры в видах удобнейшего размещения в них весьма большого числа польских мятежников. Таким образом, в течении 1864 года устроено вновь арестантских рот на 3520 арестантов. Для успешного разрешения вопроса о приспособлении существующих тюрем к той системе, какая учреждена будет высшим Правительством приблизительного определения количества издержек, какие для того потребуются, вытребованы планы всех тюрем, в виде атласа, по каждой губернии, с надлежащими приложениями. Собраны сведения о денежных средствах, имеющихся наготове в той или другой местности, для обращения на устройство новых тюрем и приспособление существующих. Из этого краткого очерка видно, что в ряду приготовительных работ и мероприятий к разрешению общего вопроса о преобразовании у нас тюремной части, МВД считало главнейшим и первым делом - приведение в полную и точную известность действительного состояния тюрем и собрание на месте сведений и соображений как местных начальников, так и людей, близко знакомых с этим предметом, в том убеждении, что всякая реформа, для правильного и прочного своего развития, должна иметь исходною точкою существующие факты и что только пользуясь наличными средствами и материалами, можно практически разрешить вопрос о доступной у нас, в настоящее время, тюремной системе, без расстройства государственной экономии и без увлечений несостоятельными теориями. Собранные с этой целью сведения о действительном состоянии наших тюрем, как материалы необходимые к разрешению вопроса о преобразовании мест заключения, издаются ныне в алфавитном порядке губерний по тем подробным донесениям, которые доставлены в МВД от местных начальств.