ПРЕДИСЛОВИЕ

     В современной экономической и общественной жизни город играет большую и все увеличивающуюся роль. Концентрация населения в городских центрах, типичная для капиталистического строя, делает вопрос об условиях развития и процветания городов вопросом государственной важности и ставит на очередь трудные и интересные социально-политические проблемы.
     Социальный состав городского населения, сравнительно более подвижного, более предприимчивого и склонного к исканию новых форм жизни создает благоприятную среду для попыток социального творчества в различных областях жизни. По общеупотребительному выражению, город служит социальной лабораторией, где производятся эксперименты новых форм социального развития.
     Предметом настоящей работы является изучение одного из таких опытов социального воздействия общественной власти на естественный ход вещей - изучение регулирования строительного развития городов мерами внутреннего управления. Этот вопрос, представляющийся для юриста, главным образом, частичным примером коллизии индивидуального права и публичного интереса, может подлежать исследованию с самых разнообразных точек зрения, экономической, технической, гигиенической и др.
     Экономическая точка зрения имеет задачей, главным образом, выяснение того сложного и важного экономического процесса, благодаря которому лихорадочная деятельность частной инициативы создает и застраивает города, в последние десятилетия вместившие в своих стенах сотни тысяч и даже миллионы новых пришельцев. Громадный интенсивный спрос на землю и на жилища со стороны городского населения вызывает к жизни своеобразные экономические явления ренты и цены, которые изучаются специальной литературой.
     Частная промышленная деятельность может развить энергию, достаточную для создания тысяч новых зданий, только благодаря чрезвычайному напряжению частной промышленной спекуляции и особым формам земельного городского кредита. Это - также феномены, подлежащие изучению экономистов и отчасти финансистов. Но изучение стихийного экономического процесса развития города не исчерпывает проблемы. Этот процесс, как известно, не создал сколько-нибудь нормальных условий для жизни хлынувших в современный город громадных масс населения. Лучшим доказательством служит возникновение особого городского «жилищного вопроса», который представляет собой существенный элемент социального вопроса вообще.
     Уже со второй половины, и особенно, с конца XIX в. органы государства и местного самоуправления пытаются сознательно вмешаться для решения жилищной проблемы в стихийную игру экономических сил, создавших современный город и, по возможности, сделать его местом для жизни, а не местом страдания масс населения.
     В частности эта тенденция вмешательства вызвала богатую техническую литературу, подробно и внимательно изучающая методы целесообразного планирования и переустройства городов.
     En grand, попытки пересоздания города были впервые произведены в Париже в 60-х гг. прошлого столетия Наполеоном III, но опыт других европейских городов тоже не прошел бесследно и отразился в многочисленных специальных технических работах.
     Честь теоретической разработки практических вопросов городского строительства принадлежит Германии, в которой, начиная с 70-х гг., создалась особая техническая специальность «Stadtebau», где учение о планомерном создании города получило свое законченное выражение.
     Техническая наука обладает теперь средствами вполне достаточными для того, чтобы создать не только совершенное жилище для каждого отдельного гражданина, но и выстроить целое городское поселение, удовлетворяющее всем требованиям комфорта и гигиены. Но техника является, в данном случае, только «служанкой экономии».
     Как показывает опыт, частная экономическая инициатива односторонне пользуется техническими знаниями исключительно в целях наибольшего обогащения, которое далеко не всегда совместимо с требованиями общего блага.
     Поэтому во всем культурном мире государственная власть вмешивается в стихийный процесс строительного развития города, намечает ему определенные правовые рамки и, претворяя благие пожелания экономической науки, общественной гигиены и строительной техники в повелительные нормы права, пытается направить частнохозяйственную деятельность земельных собственников и промышленных деятелей разного вида к осуществлению общего блага.
     Нормы права не только регулируют взаимные отношения отдельных собственников земельных городских участков, но налагают на них разнообразные ограничения в публичном интересе. Так создается строительное право, как отрасль права публичного. Публично-правовые ограничения собственности могут, в данном случае, иметь целью регулирование условий постройки отдельного дома, или определение форм развития целого города.
     Ограничения первого рода получили особое значение в Англии. Ограничения второго рода, имеющие своей задачей нормальное построение городов в целом, развились в наиболее законченной форме в Германии. Их изучение представляет интерес не только потому, что здесь мы встречаемся со смелой попыткой подчинить сознательному воздействию органов публичной власти стихийную эволюцию сложного социального организма, но и потому, что в Германии юридические формы этого воздействия разработаны с исчерпывающей полнотой. Правовые нормы, определяющие собой техническую и экономическую деятельность в области застройки современного города, развились в немецких государствах в сложные самостоятельные системы, в своем историческом развитии и современном положении представляющие интересные отклонения одна от другой.
     Эти индивидуальные отклонения тем значительнее, что всюду в Германии государства ограничиваются в изучаемой области законодательства только установлением общих норм. Право из развития и дополнения, сообразно с местными условиями, принадлежит органам управления и местного самоуправления. Таким образом, мы имеем целую сокровищницу различных форм юридического вмешательства общественной власти в дело застройки городов. Их изучение чрезвычайно любопытно во многих отношениях. Во 1-х, оно позволяет выяснить социально-политическое значение различных форм вмешательства, а во 2-х, дает возможность детально охарактеризовать саму технику административного вмешательства в экономические отношения и изучить природу правоотношений, возникающих на этой почве. Строительное право немецких государств находится на различной степени юридического совершенства: закон, указ, статут и судебно-административная практика в разных странах в неодинаковой степени определяют собой функции органов административной власти в области строительной полиции, но всюду на первый план выдвигается деятельность органов местного управления и самоуправления, создающих новые нормы, приспособленные к индивидуальным условиям отдельных поселений, и творческая юридическая работа административных судов, в отдельных государствах (в Пруссии особенно) расширивших и усовершенствовавших, путем толкования, устаревшие нормы, унаследованные от полицейского государства. Таким образом, мы присутствуем при самом процессе зарождения и развития строительного права, которое органически создается для удовлетворения новых сложных запросов городской жизни.
     Изучение строительного права, как фактора землеустройства, условий и пределов его применения, является непосредственным объектом первого тома нашей работы. Анализу творческой деятельности городского самоуправления в области создания новых форм земельного права и земельной политики, которые являются необходимым условием успешного вмешательства публичной власти в процесс стихийного развития городского организма, мы предполагаем посвятить второй том настоящего исследования.
     Общие проблемы административного права (вопросы о праве стройки, как публичном субъективном праве, о природе административного акта, о значении принципа неприкосновенности частной собственности в современном строительном праве, о юридической природе ограничений, обременяющих собственность и т.д.), конечно, входят в нашу работу, но лишь в том объеме и в той форме, в каких это необходимо для нашей специальной цели. Но, разумеется, решение этих общих вопросов в изучаемой специальной области едва ли может остаться совершенно безразличным для теории административного права.
     Мы будем считать свою задачу выполненной, если нам удастся охарактеризовать и оценить основные тенденции немецкого строительного права и муниципальной политики, так как полагаем, что ознакомление с ним имеет большое практическое значение и для России. Русское строительное право и русское городское земельное хозяйство, по своей не разработанности и элементарности, состоит в настоящее время на той же ступени развития, на какой находилось немецкое право и немецкое землеустройство в 70-х годах прошлого столетия и для нас, поэтому, чрезвычайно интересны социальные и юридические формы, выросшие с тех пор в Германии в этой области. Под влиянием развития городского населения и сложных потребностей растущего города, немецкое законодательство создало новые правовые институты, а немецкое городское самоуправление выработало новые технические приемы административного вмешательства, открывшие возможность сознательного воздействия на стихийный процесс строительного развития города. Русские города так же переживают в настоящее время период интенсивного роста и, несомненно, им приходится и придется встречаться с теми затруднениями которые, в значительной степени, уже побеждены в Германии. Опыт наших западных соседей не может быть, и не должен, пройти бесследно для русского права и для русской муниципальной политики.
     Ознакомление с немецким строительным правом и практической деятельностью городских самоуправлений было для меня облегчено любезным вниманием к моим запросам со стороны представителей науки и практической деятельности в изучаемой области. И я приношу глубокую благодарность профессору Отто Майеру (Лейпциг), и профессору Вальцу (Гейдельберг), которые, не только как специалисты в области административного права, но как практические деятели в сфере коммунальной политики (пр. Отто Майер - гласный в Лейпциге, а пр. Вальц - обербургмейстер в Гейдельберге), дали мне ценные указания. Выражаю также искреннюю признательность д-ру Енке (dr. Iahnke), библиотекарю Берлинской городской библиотеки за предоставленное мне разрешение работать в этом муниципальном книгохранилище, одном из богатейших в Европе, д-ру Шухарту, секретарю известного дрезденского Gehe-stiffung, облегчившего мне пользование интересными материалами этой библиотеки по истории вопроса, и д-ру Шальгорну за допущение работать в центральном бюро съезда немецких городов, где собран богатый материал, характеризующий их обыденную практическую деятельность. Наконец, выражаю искреннюю благодарность обербургмейстеру Кретчмару (Дрезден), обербургмейстеру Адикесу (Франкфурт), профессору Шотту (Маннгеим), профессору Шефферу (Дрезден), члену Мюнхенской городской управы Штейнгаузеру, профессору баумейстеру (Карлсруэ), д-ру Мюнхгезангу (Берлин) и инженеру Штюббену (Груневальд) за доставление материалов и сведений о практической деятельности городского самоуправления в сфере земельной политики. Их указания чрезвычайно облегчили автору настоящей работы трудное и сложное для иностранца дело ориентирования в детальных и часто запутанных вопросах немецкого права и немецкой муниципальной жизни.