ПРЕДИСЛОВИЕ

     В каждом государстве есть две постоянные заботы - обеспечить гражданам спокойное пользование теми благами, которыми они имеют право пользоваться в силу существующих обычаев, законов и правительственных распоряжений, - иначе говоря, обеспечить в государстве законность. Другая забота - иметь хорошие обычаи и законы и направленную к общему благу правительственную деятельность. Одно из главных условий для достижения обеих указанных целей - это правильная постановка государственной службы. От того, каково образование и воспитание должностных лиц, каково их материальное положение, каковы их иерархические отношения между собою и их отношения к публике, какова их ответственность - от всего этого в весьма значительной мере зависит спокойствие и благосостояние, как отдельного лица, так и целого государства. Исследование правового и фактического положения в различных государствах должностных лиц и разрешение возникающих при этом теоретических вопросов публичного и частного права имеет поэтому весьма важное значение.
     Со времени появления в 1808 году сочинения Gonnera der Staatsdienst, если не считать хотя и хорошую, но во многих отношениях недостаточную монографию Perthesa, der Staatsdienst in Prenssen (1838 г.), и слишком наполненную сухими догматическими подробностями и вполне устарелую монографию Rumpfa, Dienstverhaltnisse der Preussischen Beamten (1833 г.), мы не встречаем монографии о государственной службе, в которой были бы обстоятельно рассмотрены все главнейшие юридические и бытовые вопросы, касающиеся государственной службы. Если в западноевропейской литературе мы не встречаем такой монографии, то взамен того литература эта очень богата монографиями, журнальными статьями и заметками по отдельным вопросам. Вследствие такого богатства литературы по отдельным вопросам и разнообразия материала, представляемого положительным правом различных государств, написать монографию, обнимающую все главнейшие отношения государственной службы, дело далеко не легкое.
     Несколько лет тому назад я решился приступить к изучению государственной службы в главнейших государствах Западной Европы. Мне хотелось выяснить самому себе и другим положение должностного лица среди различных условий, представляемых этими государствами. Я убедился в том, что представить самостоятельную монографию о государственной службе вообще - дело невозможное. Поэтому я остановился на мысли подвергать, по мере сил и возможности исследованию отдельные вопросы, относящиеся к положению должностного лица. Вот программа тех вопросов, которые привлекали мое внимание и которые послужили темами уже готовых, или начатых мною работ, или же могут послужить темами дальнейших научных работ как для меня самого, так и для других.
     1. Общие политические и юридические основания государственной службы.
     2. Подготовка должностных лиц. Государственные экзамены.
     3. Иерархические отношения должностных лиц. Пределы повиновения низших должностных лиц распоряжениям высших.
     4. Уголовная и гражданская ответственность должностных лиц.
     5. Дисциплинарная ответственность должностных лиц.
     6. Ответственность государства за вред и убытки, причиненные деятельностью должностных лиц.
     7. Имущественные права должностных лиц и их семейств.
     К этим главным вопросам необходимо прибавить еще один, относящийся к общим условиям деятельности должностного лица, а именно, вопрос о пределах повиновения частных лиц распоряжениям должностных лиц.
     Предлагаемая вниманию читателей книга заключает в себе исследование 3-х вопросов из указанной выше программы.
     Русская наука двигается чрезвычайно медленно. У меня большая бедность в наличных силах. Несмотря на настойчивый труд немногих лиц, посвятивших свои силы исследованию вопросов государственного и административного права, научное поле оказывается слишком широким для небольшого числа на нем работающих, и проходят целые десятилетия, прежде чем вопрос, обработанный одним ученым, получит свое продолжение или новую обработку в трудах другого ученого. Почти 15 лет прошло со времени появления сочинения профессора Нелидова «Общие юридические и политические основания государственной службы», напечатанного во Временнике Демидовского Юридического Лицея в 1874 году. С тех пор, за исключением очень немногих статей в журналах и нескольких параграфов в курсах государственного и уголовного права, мы имеем только одну монографию г. Бардсского «Об ответственности должностных лиц судебного ведомства», которая непосредственно относится к современной организации государственной службы. Эта медленность научного движения служит моим оправданием в том, что я не ограничился исследованием одного какого-либо вопроса, а взялся за разработку нескольких из них, может быть, с некоторым ущербом для каждого из них в отдельности. Впрочем, я надеюсь, что ничто из существенного мною не упущено. Очень может быть, что я не везде пришел к правильным заключениям, но я думаю, что по всем существенным вопросам, мною рассмотренным, я представил достаточный материал, который даст возможность другим лицам придти к самостоятельным и, может быть, к более правильным заключениям.
     Скажу еще несколько слов о значении какого-либо определенного государства изучения иностранных учреждений. Каждый народ имеет свои особенности - свой склад мышления, свой характер, свои условия жизни. Поэтому далеко не все существующее в одной стране может быть переносимо в другую страну. Это старая истина, высказанная еще Монтескье. Однако для каждого государства жизнь других государств может быть глубоко поучительной. Отдельное лицо, представляющее вполне самостоятельный тип, поступило бы очень странно, если бы стало закрывать глаза на жизнь других и не пожелало извлечь всю пользу из жизненного опыта, представляемого окружающими. Также странно поступили бы те государственные люди, которые стали бы отрицать величайшую пользу, приносимую знанием истории и современной жизни окружающих государств, считая приобретение этих знаний несовместимых с национальною самостоятельностью. Знакомство с историей и современной жизнью других народов приносит знание условий, в которых то или другое общественное явление производит тот или иной результат. Знание условий, представляемых нашей жизнью и ее историей, дает возможность создать свое собственное, отбросить непригодное, переработать и приспособить те отношения других народов, которые и у нас могут принести пользу. Даже прямые заимствования иногда могут быть уместны. Вообще говоря, заимствования далеко не всегда находятся в противоречии с национальной самостоятельностью государства. Те отношения, для которых в различных странах окажутся одни и те же или почти одни и те же условия, могут быть во всех этих странах устроены одинаковым образом или с небольшими изменениями.
     Кое-что из области отношений, рассматриваемых в предложенной книге, вероятно, могло бы с изменениями, или без существенных изменений быть перенесенным и в обстановку нашей жизни. Впрочем, подвергать исследованию и давать определенные ответы на вопросы нашей внутренней администрации не входило в мои намерения.

26 февраля 1888 г.