ПРЕДИСЛОВИЕ АВТОРА К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ

     Задачею этой книги и тех лекций, из которых она составилась, было дать краткий обзор новейшей истории, основных начал и организации местного управления в Англии, Франции, Пруссии и некоторых городах Соединенных Штатов Северной Америки. Обзор этот предназначен служить введением к более подробному изучению предмета, причем в нем даются указания, могущие обеспечить наиболее плодотворные, по мнению автора, результаты такого изучения.
     Важность сравнительного изучения политических учреждений. Преимущества такого изучения и присущие ему трудности уже давно признаны, но ценность подобного же изучения административных учреждений получила признание лишь недавно. Попытки такого изучения по большей части вызывались прежде всего желанием выяснить нечто такое, что могло бы получить непосредственное - и без значительных изменений - приложение в той стране, к которой принадлежит исследователь. Однако административные учреждения и административные приемы поддаются перенесению и приспособлению в меньшей степени, чем конституции; и если настоящий труд имеет какое-либо значение - помимо достоинств описательного характера - то оно кроется в тех указаниях, которыми автор имел в виду предостеречь от неосторожных заимствований.
     Во-первых, местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные, отражают на себе влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций и привычек. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствие народных масс и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о крутом разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исконные обычаи и народное сознание. На успех реформатор может рассчитывать только тогда, когда он начнет использованием того. Что у него под руками; он должен стараться комбинировать движение вперед с преемственностью. Резкие и быстрые изменения, как бы ни были похвальны их цели, могут пойти как раз против этих целей: достаточно вспомнить Францию в эпоху первой революции.
     Во-вторых, с большою трудностью сопряжено установление правильного соотношения между центральными и местными органами. Очевидно, что центральное управление должно проявлять известный контроль над деятельностью местных учреждений для того, чтобы обеспечить выполнение закона, достигнуть известной степени единообразия и поддержать минимальный уровень успешности указанной деятельности. С другой стороны, контроль не должен быть таким, чтобы он подавлял предприимчивость, инициативу и чувство ответственности в участниках местного управления. Ни о Франции, ни о Германии нельзя сказать, чтобы они достигли значительных в этом отношении успехов: в обеих странах, отчасти под влиянием традиций, но еще в большей мере благодаря форме их учреждений, едва ли существует местное самоуправление - если под «местным самоуправлением» разуметь то, что под ним понимается в Англии: такой строй, при котором на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности, в соответствии с законом, но и с соображением особенностей местных условий, осуществлялось заведывание важными отраслями общественного управления под наблюдением центрального правительства. Для которого нормальный путь вмешательства и понуждения состоит в обращении к общим судам. В обеих названных странах нет «самоуправления», подобного английскому, самоуправления непрофессионального, сдерживаемого центральным бюрократическим контролем, а имеется лишь бюрократическое управление, сдерживаемое непрофессиональною критикою. В Соединенных Штатах, наоборот, фактический отказ правительства штатов от всякого рода контрольных полномочий (кроме законодательного контроля) также оказался несостоятельным по своим результатам.
     В-третьих, в Англии - при всем разнообразии приемов контроля и в прошлом, и в настоящем - преобладает чисто судебная форма контроля; возможно, что именно такое отсутствие единообразия и было причиною успешного в общем развития английских местных учреждений. Это приводит меня к такому заключению: как Франция, так и Пруссия, при усвоенных ими приемах контроля, не допускают достаточного разнообразия и эластичности. Подобно тому как система, пригодная для какой-либо страны, может оказываться совершенно непригодною для другой, - система, подходящая для известной отрасли управления, может оказываться совершенно неподходящею для другой отрасли в одной и той же стране. Реформатор всегда склонен держаться единообразной формула, а между тем он непременно должен предусматривать именно потребности разнообразия и эластичности. Это, разумеется, не значит, что ему нужно разнообразить свои основные начала, принципы, а лишь те способы, которыми эти основные начала получают практическое выражение.
     С большим удовольствием я отозвался на просьбу, с которою обратился ко мне редактор русского перевода, - просьбу написать краткое предисловие к этому переводу. Вполне оцениваю лестное внимание к моему труду. Позволяю себе надеяться, что настоящая книга, быть может, будет признана полезною не только для изучающих вопросы местного управления, но и для всех тех, которые принимают участие в тяжелой и ответственной работе ведения великой и древней Российской Империи по новым путям ее развития.

Лондон
Декабрь, 1909 г.
Перси Ашлей
(Percy Ashley)