ВВЕДЕНИЕ
 

     Рассматривая науку о полиции и о полицейском праве, мы должны сознаться, что она представляет в этом отношении еще много неустановившегося, неопределенного, неясного. До сих пор еще существует большое разногласие относительно самого предмета науки полицейского права.

     Один из главнейших авторитетов в этой области знания, знаменитый Роберт фон-Моль высказывает следующее мнение по этому предмету: «едва ли в целой области государственных наук сыщется другое понятие, подобное понятию о полиции, относительно которого было столько неясности, столько спора, даже и до настоящего времени; здесь почти столько же различных воззрений, сколько и писателей, столько же противников, сколько и мнений». Подобные же мнения высказаны Герстнером, Лоренцом Штейном, Шеффле и многими другими писателями, занимавшимися этим вопросом.

     В самом деле, уже писатель конца XVIII столетия, Берг приводит до двадцати пяти различных определений полиции, Циммерман. Написавший свое сочинение в сороковых годах текущего столетия, насчитывает до восьмидесяти таких определений, а в настоящее время можно набрать более ста самых разнообразных определений полиции.

     До сих пор продолжается спор и о названии науки. Одни ученые называют ее полицейской наукой, наукой о полиции (Polizeiwissenschaft), как, например, Юсти Зоннефельс, Моль; другие писатели дают ей название полицейского права (polizeirecht), как например Берг, Ферстеман, профессор Андреевский. Третьи называют ее учением о внутреннем управлении (Innere Verwaltungslehre), четвертые - просто наукою об управлении (Verwaltungswissenschaft), как например Инама-Штернег. Французские юристы считают полицейское право нераздельною частью права административного. Некоторые называют ее наукой об общественном управлении, или общественным правом (Das sociale Verwaltungsrecht, Das sociale recht) , как Рослер и профессор Московского университета Лешков. А другие, напротив, считают для нее наиболее приличным названием политическое управление(Politische Verwaltung), как например, известный немецкий экономист и публицист Шффле.

     Наконец, полицейская наука не выработала до сих пор ни точного метода, ни определенной системы.

     Одни ученые считают нашу науку преимущественно отраслью политики, то есть науки о средствах к достижению государственных целей.

     Так, большая часть немецких полицеистов относят полицейскую науку к наукам политическим в тесном смысле этого слова и разрабатывают ее по методу, применяемому к этим наукам.

     Другие признают ее одною из отраслей права.

      Наконец, третьи считают ее прикладною частью политической экономии. Так, многие из немецких экономистов, как например, Рау, большую часть материала, составляющего полицейскую науку, вносят в трактаты по политической экономии. Подобный же взгляд высказан профессором полицейского права Бунге. На этом основании одни писатели относят полицейскую науку к государственным наукам, другие - к юридическим, и третьи - к экономическим.

     Точно такое же разногласие, разнообразие мнений мы встречаем и относительно системы расположения материала полицейской науки. Одни ученые делят полицейскую науку на материальную и формальную части, другие - на общую и особенную. Некоторые, как например, Циммерман, придают самостоятельное научное значение только формальной, процессуальной части. Затем материальную часть науки одни писатели делят, по целям полицейской деятельности, на полицию благосостояния (Wohlfahrts-Polizei) и полицию безопасности (Sicherheits-Polizei), как Берг и профессор Андреевский, другие - по способам или по характеру полицейской деятельности - на полицию принудительную (Zwangs-Polizei) и вспомогательную (Hulfs-Polizei), как Летц, или на полицию в тесном смысле этого слова (Polizei) и попечение (Pflege), как это делают Блюнчли, Братер, Пецл, Медикус, и их последователи. Третьи ученые делят полицию или управление по предметам ее деятельности, как Моль, Лоренц Штейн и Инама-Штернегг. Наконец, есть такие писатели, которые делят полицию по формам правления ее деятельности, как это делает Циммерман и в недавнее время Ферстман.

     Из сейчас сказанного видно как разнообразны, различны воззрения ученых на предмет, название, метод и систему полицейской науки. Подобное разногласие в определениях и понятиях, такое разнообразие мнений и воззрений на основные элементы полицейской науки обусловливаются, с одной стороны, состоянием юридических наук вообще, а с другой - сущностью самого предмет науки полицейского права, характером жизненных явлений, подлежащих ее изучению.

     Свойство предмета, подлежащего изучению науки полицейского права, затрудняло и затрудняет ее разработку. В самом деле, несмотря на разнообразие определений предмета полицейской науки, на большее или меньшее суживание и расширение объема явлений, подлежащих ее изучению, все-таки на долю ее выпадает масса чрезвычайно разнообразных, самых жизненных, самых близких всем и каждому интересов общества. Интересы просвещения, нравственности, эстетического и вообще духовного развития с одной стороны; процветание земледелия, промышленности, торговли, развитие путей и средств сообщений, как необходимых условий материального прогресса - с другой, - входят в круг изучения полицейской науки. Но и этого мало: не только здоровое состояние общественного организма составляет предмет ее рассмотрения, но еще с большим основанием к предмету ее исследования относят патологические, болезненные проявления социальной жизни народного организма.

     Борьба с бедствиями и несчастьями всякого рода, грозящими обществу и его постигающими, каковы голод, болезни, нищета, преступления, составляют, бесспорно,  предмет полицейской деятельности, а вместе с тем и содержание науки, опровергающей научному анализу эту деятельность. Понятно, что надо обладать большим талантом и массой сведений, для того, чтобы найти связь между этими многочисленными и крайне разнообразными явлениями, свести, сгруппировать их в определенную систему и установить на них правильную точку зрения.

     Затем, не должно упускать из виду того, что общественные отношения, подлежащие изучению науки полицейского права, отличаются своей жизненностью, конкретностью, изменчивостью. Это такие явления общественной жизни, которые находятся в постоянном процессе развития, которые непрестанно возникают, развиваются, изменяют свой характер, сообразно с национальными, временными и местными условиями. Вследствие своей жизненности, конкретности они отличаются беспринципностью, и потому с трудом поддаются юридической конструкции и формулированию, научной систематизации и философским обобщениям.

     Правовые отношения, составляющие предмет изучения государственного, гражданского и уголовного права, отличаются своею принципиальностью и потому легко поддаются научной разработке. Основные начала, принципы государственного права являются вполне готовыми, ясно и определенно формулированными в конституционных хартиях или основных законах. Гражданский и уголовный кодексы, существующие у всех цивилизованных народов, отличаются своей обработанностью. На долю науки, при изучении этих отраслей права, выпадает сравнительно легкая задача - систематическое изложение и критическая оценка. Между тем, большей частью, полицейское право остается не кодифицированным. Многие из писателей даже прямо отвергают возможность общих полицейских кодексов.

     Полицейское право развивается, нес столько путем законодательства, сколько путем административной практики, проявляющейся в необозримой массе административных распоряжений. Понятно, с какими затруднениями сопряжено самое собирание материала науки полицейского права, заключающегося в бесчисленном множестве распоряжений беспрестанно меняющихся, не говоря уже о его научном анализе.

     Наконец, в сфере полицейского права, более, нежели в какой другой отрасли правоведения, постоянно сталкиваются во всей своей резкой противоположности личные и общественные интересы, начала свободы, самодеятельности и начала порядка, власти; поэтому-то при изучении полицейского права весьма трудно сохранить научное беспристрастие, столь необходимое для успеха науки; поэтому-то в этой области знания постоянно проявляются все крайние социальные воззрения.

     Название полицейской науки указывает на преобладающее значение полицейского начала в управлении. Как это мы видим в Германии прошлого столетия; название административного права, которое выработалось во Франции, указывает на господство государственной администрации; название общественное право, предлагаемое многими писателями настоящего времени, возникло вследствие потребности в развитии самодеятельности, самопомощи и самоуправления в обществе. Наконец, даже на самый метод в разработке полицейской науки имели влияние практические тенденции времени. Так, писатели полицеисты XVIII столетия, приверженцы полицейского государства, разрабатывали полицейскую науку с точки зрения политической целесообразности. Писатели нового времени, последователи учения о правовом государстве, причисляют нашу науку к юридическим, считая необходимым подчинить полицейскою или административную деятельность объективному праву, закону.

     Наше исследование имеет своей задачей представить современное состояние полицейского права и определить тот путь, по которому она должна следовать для того, чтобы сделаться положительно наукой в настоящем смысле этого слова. Но для того, чтобы понять настоящее науки и уяснить себе ее задачи в будущем, необходимо знать прошлое науки, ее историю. Поэтому мы, в своем исследовании, изложению современного состояния науки полицейского права предпошлем краткий исторический очерк ее происхождения и развития. По нашему мнению, такой ретроспективный взгляд на историческую судьбу науки в особенности необходим по отношению к полицейскому праву: только с помощью историко-литературного изучения полицейского права можно определить ясно основные элементы этой отрасли правоведения.

     Не разрывая связей с прошлым науки полицейского права, мы старались понять ее настоящее и, по возможности, предугадать ее будущие задачи. Но, отдавая преимущество историческому методу в разработке науки полицейского права, мы понимаем историю не в смысле хронологической последовательности появления тех или других сочинений по полицейскому праву. Нет, мы понимаем историю науки в смысле органической преемственности, смене направлений в науке. Поэтому мы не будем в нашем исследовании придерживаться строго хронологического порядка при рассмотрении сочинений. Напротив, мы, установивши главные, основные направления, фазисы или периоды в развитии нашей науки, распределим по ним все произведения по полицейскому праву, не обращая внимание на время их появления. На этом основании и метод нашего исследования не может быть назван историческим в тесном, настоящем, строгом смысле слова или историко-хронологическим. Правильнее его можно назвать историко-систематическим. Таков метод или способ изложения, которого мы будем придерживаться в нашем исследовании. Что касается его материальной стороны, то в основании нашего исследования мы полагаем изучение преимущественно немецкой литературы полицейского права.