ПРЕДИСЛОВИЕ

     Статья 47 Основных законов постановляет, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов», выражая тем, давнее стремление правительства установить и упрочить начало законности.
     И для русского государствоведа не может быть более высокой и более благодарной задачи, как содействовать, по мере сил, утверждению и развитию этого начала в нашей государственной жизни. Основы государственного быта поддерживаются и укрепляются не одною силою власти, но и силой убеждения, А выработка сознательных и определенных убеждений есть именно дело науки.
     Наша небогатая литература государственного права всегда с особенным вниманием относилась к вопросу об обеспечении законности. В начале настоящего столетия Горюшкин, Хапылев, Васильев кладут в основу своего изложения русского государственного права идеи Наказа о законе и законности управления. Точно также и А.Д. Градовский, как бы восстановляя предания екатерининского и александровского времени, основным началом нашего государственного строя признает все то же начало законности, отводя учению о законе первенствующее место в своих Началах русского государственного права.
     Сознательное и последовательное проведение начала законности в жизни предполагает, прежде всего, точное выяснение понятие закона и его отношения к другим актам государственной власти. Руководясь этой мыслью, я и выбрал предметом моего исследования частный вопрос об отношении закона к общим правилам, устанавливаемым не в законодательном порядке, а в порядке управления.
     Я называю эти общие правила, устанавливаемые в порядке управления. Как верховною властью, так и органами подчиненного управления, указами. Такое наименование требует некоторого оправдания. В нашем законодательстве со словом указ не соединяется точно определенного значения. До учреждения министерств указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчиненным им местам и лицам. Акты присутственных мест, существующих с прошлого столетия, сената, синода, губернского правления, дворянских опек, сиротских судов, и до сих пор именуются указами. Законодательство настоящего столетия, напротив, как бы избегает этого выражения. Так акты, исходящие от министров, никогда не называются указами, а устанавливаемые ими общие правила печатаются в Собрании узаконений под именем «распоряжений». Общим правилам, издаваемым местными властями, усвоено название «обязательных для местных жителей постановлений». Общего наименования для всех общих правил, установляемых в порядке управления, в нашем законодательстве нет. Между тем, в научном изложении без него обойтись трудно.
     Градовский употреблял в таком общем значении выражение «административные распоряжения». В проекте уголовного уложения то же значение придано слову «постановление». Ни та, ни другая терминология не может быть признана удовлетворительной. Если распоряжениями именовать общие правила, Verordnungen, нельзя будет подыскать подходящего слова для обозначения частных мер, Verfugungen. Да и по своему привычному значению, распоряжение более соответствует немецкому Verfugung, чем Verordnung. Распорядиться, конечно, не значит установить общие правила, а именно принять частные меры. Что касается постановлений, то это слово имеет слишком общее значение. Юристу невозможно обойтись без того, чтобы не говорить о постановлениях закона и о постановлении судебных решений, а язык наш едва ли будет точен и ясен, если мы одновременно станем и противополагать постановления законам, и говорить о постановлениях закона.
     Слово указ представляет в этом отношении гораздо большие удобства. В обиходной речи оно почти не употребляется и, во всяком случае, не имеет никакого определенного значения. Поэтому, нет никаких затруднений придать ему условное значение определенного юридического термина. Такие выражения, как министерский, губернаторский, земский, думский указ нисколько не режут уха. От слова указ можно образовать и выражение указная власть (Verordnungsgewalt). К тому же по своему значению указ ближе всего соответствует немецкому Verordnung, французскому ordonnance, decret, английскому order. В московской Руси «соборному уложению» противополагали именно «государев указ». Да и теперь, если закон издается в полной, расчлененной форме, если текст закона в виде устава или положения сопровождается мнением государственного совета и именным указом сенату, в указе собственного совета и именным указом сенату, в указе собственно излагается только повеление обнародовать и привести закон в исполнение, т.е. именно то, что составляет везде функцию не законодательной, а исполнительной власти. Ко всему этому можно сослаться и на примере Наказа, где указы (dekret) противополагаются именно в таком смысле законам и учреждениям.
     Итак, непосредственный предмет моего исследования: указы в их отношении к закону. Но указ и закон лишь различные акты государственной власти. Выяснение их взаимного отношения предполагает поэтому, предварительное установление понятия власти и т.н. разделения власти. Исследованию этих вопросов, составляющих необходимое теоретическое обоснование всего учения об указах, посвящены вторая, третья и четвертая главы моей работы.

Алупка - Гейдельберг,
1891-1893