Предисловие.

    В 40-х годах протекшего столетия творец положительной философии Огюст Конт предсказал, что развитие политических учреждений пойдет в двояком направлении: в направлении усиления народного контроля за правительственной деятельностью и в частности за распоряжением с его стороны народным кошельком и в направлении к упрочению почина также вышедшей из народа правительственной власти, почина столько же в сфере законодательства, сколько и во внутренней и внешней политики государства, Конт был республиканец и говорил поэтому о республиканской диктатуре. Но он в то же время лучше кого-либо понимал, что образ правления в государстве не есть предмета свободного выбора, что он обусловливается стадией развития, на которой находится народ, а это в свою очередь связано с достижением им известного уровня знания и техники и соответственными изменениями в экономическом строе и общественном укладе. Он мирился поэтому с установившимися во Франции его времени политическими порядками, не отказываясь тем не менее от попыток их улучшения в двух вышеуказанных направлениях. Прошло не мало лет со времени сделанных им пророчеств, и можно сказать, что они начинают осуществляться. Причина тому лежит не в одном лишь проникновении в массы того учения о тесном союзе порядка с прогрессом и невозможности прогресса при сохранении умственной, нравственной и политической анархии, учения, которое составляете основу Контовской проповеди, но также в том, что им правильно указана была тенденция европейской демократии сохранить за высшим сановником, облеченным ее доверием, почин реформ в желательном ей смысле, а за своими представителями в законодательной камере — контроль за издержками администрации.
    Если мы сосредоточим наше внимание на тех народах Запада Европы и Америки, у которых всего ранее упрочились порядки общественной самодеятельности в законодательстве и управлении, то нам придется сказать, что, при всем разнообразии их политических учреждений, в новейшей эволюции последних можно отметить приближение к такому порядку, который одновременно обеспечивает и широкий надзор народного представительства за правительством и самодеятельность последнего в сфере законодательства и управления при том непременном условии, чтобы правительство в свою очередь имело свои корни в том самом народе, из которого вышли и члены законодательных камер. Американский политически строй обыкновенно противополагается английскому в том смысле, что отличающий последний парламентаризм ему неизвестен. Избранный народом президента в силу проведения конституцией начала разделения властей свободен в выборе своих министров, которые ответственны только перед ним, а не перед палатой. И тем не менее, как показал лучше других известный американский профессор конституционного права Вудро Вильсон, обе палаты конгресса — сенат и палата депутатов — сумели подчинить контролю своих финансовых комитетов прямых агентов президента и до некоторой степени определяют их политику ежечасной возможностью отказать ей в денежной поддержки. Вопреки закону и конституции исполнительная власть, сохраняя почерпаемый ей в народном выборе авторитета, подчиняется в то же время косвенному руководительству народного представительства. При замещении должностей, начиная от высших федеральных сановников и судей и спускаясь до низших, президента руководствуется мнением сената или палаты представителей и отдает предпочтение кандидатам рекомендованным ему сенаторами или депутатами того штата, в котором должны последовать новые назначения. Одновременно английский парламентаризм, вручая комитету от палат, или кабинету, руководительство внутренней и внешней политикой, т.е., подчиняя исполнительную власть законодательной, обеспечивает главе кабинета, премьеру, все большую и большую самостоятельность и инициативу.
    Издаваемое сочинение тем и интересно, что отмечает эту новую трансформацию в институте кабинета. Его премьер, взятый из среды парламента королем, обыкновенно из лидеров численно господствующей партии, принимает на себя выбор своих помощников. Из их среды он выделяет некоторых, относя их к числу ближайших своих сотрудников, и посвящает нередко их одних в свои сокровенные намерения. Почин большинства законов исходить от президента совета министров и тех из его товарищей, которые стоят к нему всего ближе.
    Частные билли могут рассчитывать на быстрое прохождение в парламенте только под условием включения их в число реформ, предлагаемых от имени правительства.
    Почин все больше и больше переходить в его руки, но правительство в то же время все более и более становится предметом не случайного выбора монарха, а выбора, определяемого общественным мнением страны, сказавшимся посылкой в палату большинства единомышленников премьера. Возрастающее влияние кабинета, т.е. комитета от палаты, уже по этой причине не может быть истолковываемо в смысле перевеса исполнительной власти над законодательной. Еще в 1689 году вопрос о взаимном отношении властей решен был в Англии в пользу парламента, и это решение нашло выражение себе в сочинениях политического писателя того времени в трактате «О гражданском правительстве», великого английского философа Джона Локка. С этого момента, если не говорить о временном оживлены королевской прерогативы, при Георге III, законодательные камеры никогда не отказывались от руководительства в Англии как внутренней, так и внешней политикой. В XVIII веке первенствующее значение принадлежало верхней палате. В XIX оно перешло к палате общин. Но оба столетия одинаково парламент продолжал править страной чрез посредство вышедшего из его среды кабинета и под главенством наследственного вождя нации — монарха. Парламентаризм не только в Англии, но и в тех странах, который в большей или меньшей степени завели у себя сходные с ней порядки, т.е. одинаково во Франции, в Бельгии и за последнее время в Норвегии, не исключает возможности энергического почина в деле реформ и общего направления политики со стороны ответственных министров, назначение которых зависит где от президента, а где от монарха. Но он требует, чтобы эти министры были выразителями господствующего течения общественной мысли, разделяемая поэтому и большинством депутатов и сенаторов. В лице образуемого ими солидарного правительства, или кабинета, законодательная власть приобретает практическое орудие для проведения своих предначертаны. Вопросы целесообразности, соответствия новых законов требованиям времени и условиям государственной жизни поднимаются и решаются окончательно законодательными палатами и монархом, мнение которого выражает собою кабинет и никто помимо его. Остальные органы исполнения не ставят себе иной задачи, кроме согласования своей деятельности с велениями закона.
    Политиканствующие агенты центрального правительства, в роде префектов второй Империи, немыслимы при правильной постановке вопроса о взаимном отношении властей. Как бы значительно ни было влияние кабинета на ход законодательства и администрации, раз закон высказался в известном смысле, его веления становятся равно обязательными и для высших и для низших органов управления. Известный софизм, гласящий: государственная польза есть высший закон, немыслим в пределах правового государства, как правило практическая поведения для его управителей. «Закон — начало, всем управляющее», гласить известная надпись на арабском языки, украшающая стены того зала, в котором Изабелла Католическая принимала вернувшегося из плавания Колумба. Она вернее передает порядки современного конституционного или правового государства, чем абсолютной монархии Фердинанда Католического, Карла V или Филиппа II.
    При том поразительном смешении понятий, которое встречается в наших правящих кругах, немудрено слышать из уст консерваторов повторение того самого принципа, которым руководствовался «Комитет общественного спасения» во Франции и всякая диктатура, столько же имперская, сколько и народная; но при устойчивом политическом порядки, что возможно только под условием, законности, исполнительная власть, нимало не теряя в своей силе и энергии, ставит себе высшей задачей проведение в жизнь закона и одного только закона. А при таком условии немудрено, если англичане смотрят без опасения на переход почина в руки кабинета, на непрекращающейся рост его самодеятельности. Как выразитель общественного мнения и как строги служитель закона, комитета от палат, являющихся в Англии солидарным и ответственным правительством, не может сделаться опасностью для народных свобод, нашедших себе признание в законах и стража — в судах. Видь органы исполнения не допускаются ни к отсрочки в применены обще-обязательных норм, именуемых статутами, ни к освобождению кого бы то ни было от силы последних. Судам же не угрожаете тот подкоп под их самостоятельность, каким является возможность даже временной отмены принципа несменяемости или еще косвенный обход его в форме перемещения служителей фемиды по усмотрению министров. Наверху парламент с его тремя составными частями — королем, лордами и общинами, совместно участвующими в выработки общеобязательных норм, первое и главное достоинство которых составляете их целесообразность. Внизу — агенты центрального правительства или местные избранники, для которых общая воля, выраженная законом, единственное правило поведения. И рядом с ними суд несменяемый и стоящий на страже законности, суд, в котором поведение чиновника со стороны неисполнения им служебных обязанностей подвергается такой же строгой оценке, как и поведение любого частного лица, клонящееся к нарушению чужого интереса. В таких условиях увеличение авторитета посредствующего органа между парламентом и администрацией, каким является взятый из среды законодательных палат кабинет, очевидно не может сделаться опасностью ни для законности, ни для свободы, а только средством придать более быстрый ход требуемым общественным мнением реформам и обеспечить скорое проведение их в жизнь. Немудрено, если англичане, и в частности автор выходящей на русском языке книги, не смотрят иначе, как сочувственно, на новейшее развитие кабинета. Они приветствуют также все более и более укрепляющееся руководительство им со стороны премьера, т.е. того человека, который является выразителем общественного мнения, страны, или по крайней мере господствующая в нем течения. Ведь, солидарность кабинета может быть достигнута только под условием выбора премьером своих ближайших помощников и направления им общей работы, а это именно и достигается переходом в его руки общего руководительства.

Максим Ковалевский.