ПРЕДИСЛОВИЕ

     В нашей исторической литературе давно ощущается пробел - отсутствие специального исследования реформы местного управления при Екатерине II. До сих пор внимание ученых привлекала по временам одна только ее часть - реформа местного самоуправления, дворянского и городского, произведенная в 1785 г. О реформе, которая связана с изданием в 1775 г. акта, известного под наименованием «Учреждения о губерниях», мы имеем упоминания ex officio в общих курсах русской истории, истории русского права и частью государственного права, ряд статей и заметок да беглые очерки эскизного характера, сделанные попутно при исследовании других вопросов.
     Между тем реформа 1775 г. имеет значение не меньше, если не больше реформы 1785 г. Издание Учреждения о губерниях было положено основание для дальнейших преобразований, и не будет ошибкою сказать, что без административной реформы 1775 г. позднейшая реформа органов самоуправления была бы немыслима. Система дворянских и городских учреждений, созданная в 1785 г., тесно связана с системою административных и судебных учреждений 1775 г. Обе взаимно дополняют друг друга. Учреждения 1775 г. построены так, что они предполагают существовании корпоративной организации сословий, которая в то время получила окончательную юридическую нормировку лишь десять лет спустя. В свою очередь сословные учреждения 1785 г. тесно связаны с теми правами участия в местном управлении, которые получили отдельные сословия в 1775 году.
     Поэтому исследование реформы местного управления при Екатерине II, казалось бы, следовало начать с более раннего по времени акта, с Учреждения о губерниях 1775 г. На деле вышло наоборот: реформа дворянского и городского управления Екатерины II исследована давно. Реформа администрации ждет своей очереди. Причина понятна: никто до сих пор не занимался историей сословий. Учреждение о губерниях не привлекало внимания ученых. Я хотел бы пополнить этот пробел. Но прежде чем приступить к разбору Учреждения, пришлось остановиться на тех факторах, которые вызвали реформу 1775 г. к жизни и создали ее в данной форме. Это было бы излишним, если бы книга должна была составить только исторический комментарий к законодательному памятнику. Но цель ее шире: задача исследования не один анализ акта 7 ноября 1775 г., а реформа местного управления, т.е. преобразование старых и создание новых учреждений в провинциальной администрации. Поэтому сперва пришлось остановиться на истории нашего местного управления с древнейших времен, чтобы прежде всего выяснить, каким путем оно шло и развивалось до Екатерины и почему оно нуждалось в реформе. Очерк этот, по необходимости беглый и составленный на основании существующей литературы, помещен во введении. Прямым дополнением к нему является первая глава, которая содержит краткий обзор законодательства самой Екатерины II по местному управлению от восшествия ее на престол до 1775 г. таким путем выясняется первый фактор реформы - история местного управления до издания Учреждения о губерниях. Вторым фактором были взгляды и пожелания того общества, которое нуждалось в преобразовании местного управления, просило о нем и, получив его, впоследствии проводило в жизнь. Ярче и рельефнее всего эти взгляды и пожелания сказались в наказах депутатам Комиссии 1767 г. Вместе с различными проектами, составленными около того же времени, они сделались известны Екатерине и, преломившись, как в фокусе, в третьем факторе, в ее сознании, пройдя, так сказать, через реторту ее политического мировоззрения, вызвали реформу к жизни. Она явилась результатом совместной работы всех трех факторов. Выяснению двух последних посвящена вторая глава книги. Третья содержит анализ Учреждения о губерниях в связи с вариантами текста по рукописям и исследованием его источников. Здесь выясняется постепенно, как зрела мысль законодательницы и отливалась в конкретную форму постановлений Учреждения. В четвертой главе сделана попытка проследить введение Учреждения о губерниях в жизнь и выяснить те модификации, которые оно потерпело с первых же шагов на практике. В последней главе помещен очерк последующего законодательства Екатерины II по местному управлению с 1775 г. до конца царствования.
     Материалом для настоящей работы, кроме литературы и различных сборников обнародованных документов, послужили главным образом подлинные дела государственного Архива и Архива Государственного Совета в С.-Петербурге и Архива Министерства Юстиции в Москве. По богатству содержания материал этот неисчерпаемый. Мне удалось разработать только часть его, и я смотрю на свой труд как на первый шаг к выяснению одного из интереснейших моментов нашей истории.
     В заключение считаю приятным долгом выразить мою глубокую признательность и искреннюю благодарность всем тем лицам, которые так или иначе содействовали мне в моей работе.

Владимир Григорьев