ВВЕДЕНИЕ

     Периодическое установление бюджета, согласно законодательству и практике конституционных государств, происходит при участии законодательных учреждений. Степень этого участия, а также объем предоставляемых названным учреждениям прав в указанной области отличается значительным разнообразием, завися, главным образом, от тех или иных исторических условий, под влиянием коих слагалась конституционная жизнь данного государства. Поэтому каких-либо общих руководящих начал, которые применялись бы всеми без исключения конституционными государствами, указать вообще, нельзя. В большинстве государств бюджет устанавливается на один год; существуют, однако, некоторые государства (например, Бавария), где бюджет - многолетний. В большей части государств бюджет устанавливается правительством и затем вносится на рассмотрение законодательных учреждений; напротив того, в Северо-Американских Соединенных Штатах бюджет составляется в стенах законодательного учреждения на основании представленных правительством материалов. Далее, внесенный на рассмотрение представительных учреждений проект бюджета в одних государствах подвергается лишь незначительным изменениям со стороны законодательных учреждений, при чем эти последние, во всяком случае, не пользуются на практике правом увеличения, внесенных в бюджет расходных назначений, тогда как в других государствах парламенты производят обширные изменения как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения отдельных назначений. Не меньшее разнообразие представляют и взаимные права обеих частей законодательного корпуса в отношении бюджета. Во всех почти государствах (кроме Швейцарии) бюджет первоначально вносится на рассмотрение нижней палаты и, лишь по одобрении его, этою палатою передается на рассмотрение верхней палаты. При этом последняя, в зависимости, главным образом, от своего состава, в различных государствах пользуется различными правами при изменении одобренного нижнею палатой проекта бюджета. Наиболее ограничены права верхней палаты в тех странах, где она имеет аристократический состав, пополняемый лишь лицами, принадлежащими или к родовой аристократии, или же пожалованными в члены палаты главою государства (Англия, Пруссия). Напротив того, в странах, где верхние палаты являются или исключительно, или отчасти, выборными, права их в области бюджетного законодательства шире. Особенно широко в этом отношении участие верхней палаты в Северо-Американских Соединенных Штатах, а также в Швейцарии. Сенат Северо-Американских Штатов имеет на практике решающее значение в области бюджета, который представляется этому учреждению перед концом сессии и, во избежание ее продления, в большинстве случаев окончательно принимается палатою представителей со сделанными сенатом поправками. В Швейцарии же права палат и по тексту конституции настолько уравнены, что даже право первоначального рассмотрения бюджета, осуществляется ими поочередно: в одном году оно принадлежит одному собранию, а в следующем году - другому. Наконец, самые способы устранения возникающих между палатами конфликтов по бюджетным вопросам неодинаковы в разных государствах.
     Для некоторой характеристики существующего в Западной Европе порядка рассмотрения бюджета не бесполезно вкратце очертить действующую по этому предмету практику в Англии и Франции.
     Государственные доходы в Англии разделяются на две категории - постоянные и устанавливаемые ежегодно. К числу постоянных доходов отнесены все те, взимание которых производится на основании актов парламента, изданных на неопределенное время - впредь до их отмены или изменения. Ресурсы эти составляют большую часть, а именно около 80% английского доходного бюджета и обнимают собою таможенные пошлины, акцизы, налоги штемпельный и поземельный и др. Во вторую категорию входят, главным образом, подоходный налог и налог на чай, размеры коих ежегодно определяются парламентом. Как постоянные, так и ежегодно устанавливаемые парламентом доходы поступают в консолидированный фонд, составляющий, таким образом, совокупность всех государственных доходов Англии, и сосредоточиваются они на особом счете казначейства в английском и ирландском банках. Из сумм этого фонда удовлетворяются расходы государства, которые, подобно доходам, распадаются на две группы:1) определенные постоянными актами и 2) ежегодно утверждаемые парламентом; к числу расходов первой, группы, составляющих около 37,5 % всего бюджета, относятся платежи по государственным долгам, цивильный лист, содержание королевской семьи, пенсии за оказанные услуги на разных поприщах государственной службы, жалованье спикеру палаты общин, генерал-контролеру и его помощнику, а также судьям и другим высшим должностным лицам, независимость которых признается лучше обеспеченною постоянным ассигнованием, нежели ежегодным назначением содержания.
     Таким образом, предметом ежегодного обсуждения английского парламента является лишь часть государственных расходов и доходов. По одобрении подлежащих ежегодному вотированию расходов парламент назначает средства для их покрытия. Источником для сего является, главным образом, консолидированный фонд и отчасти доходы, предоставляемые в непосредственное распоряжение отдельных ведомств. При этом в случае недостаточности существующих налогов для удовлетворения всех утвержденных расходов, парламент изыскивает новые средства для их покрытия путем увеличения существующих налогов или установления новых.
     Законопроекты, имеющие своим предметом ассигнование государственных средств или обложение плательщиков налогов, отличаются от прочих законопроектов некоторыми особыми чертами, которые сводятся к следующему: 1) билли финансового характера находятся всецело под контролем палаты общин; они, в виде общего правила, должны сперва вноситься в палату общин; палата лордов не имеет права в них производить каких бы то ни было изменений, но должна целиком принять или отвергнуть; 2) инициатива по назначенным биллям принадлежит только правительству и 3) финансовые билли должны проходить через комитет всей палаты; под этим названием разумеется особая форма заседаний палат, в которой место президента палаты (спикера) занимает специально избранный для таких заседаний председатель. В этих заседаниях депутат может говорить несколько раз по одному вопросу, прения строго ограничиваются подлежащим обсуждению предметом, для внесения предложения не требуется его поддержки, не допускается ни устранения предложений путем предварительного вопроса, ни отсрочки его обсуждения. Резолюции комитета докладываются палате, которая постановляет окончательное решение в обычном заседании.
     Билли, относящиеся к ежегодному бюджету, обсуждаются в комитетских заседаниях двоякого рода. Комитет субсидий рассматривает предложенные правительством расходы; комитет по взысканию средств назначает на покрытие их существующие источники дохода и изыскивает новые.
     Самая процедура установления бюджета происходит следующим образом. Немедленно после открытия парламентской сессии за несколько месяцев до начала финансового года, который в Англии считается с 1 апреля, открываются заседания обоих вышеназванных комитетов. В чередовании их соблюдается общее правило, согласно которому сначала вотируются статьи расходов, а потом назначаются средства на их покрытие. Поэтому первое заседание комитета изыскания средств, происходит после первой резолюции комитета субсидий, и вообще, каждое постановление комитета средств имеет своим основанием известную резолюцию комитета субсидий. Канцлер казначейства (министр финансов) вносит в комитет субсидий сметы предполагаемых расходов, как по содержанию армии и флота, так и по разным отраслям гражданского управления. Постановления палаты общин по докладам комитета субсидий не идут в верхнюю палату, но остаются на степени односторонних резолюций общин до конца сессий, когда они соединяются в одном общем билле, носящем название «апроприационного» (appropriatioubill). Когда важнейшие расходные сметы пройдут в палате общин, комитет изыскания средств постановляет резолюцию, уполномочивающую правительство покрывать все уже одобренные нижней палатой расходы из доходов, хранящихся в банках. Эта резолюция проходит через все стадии законодательства и таким образом обращается в закон так называемый «акт об ассигновании средств». Подобные акты, издаваемые время от времени в течение сессии, дают возможность. С наступлением финансового года, производить необходимые расходы из средств государственного казначейства.
     Ко времени первых заседаний комитета изыскания средств, обыкновенно, приурочивается тот момент, который собственно и носит в английской практике название «бюджет» - изложение финансового плана правительства. Именно, когда главные и наиболее изменчивые статьи расходов (смета армии и флота) приняты нижней палатой, канцлер казначейства произносит (большею частью в комитете изыскания средств) речь, в которой развивает план государственного хозяйства на предстоящий сметный год. Этот план служит руководством для комитета по изысканию средств при установлении системы налогов.
     Билли о налогах, так же, как и билли об ассигновании средств из государственного казначейства, обращаются в законы немедленно. Но обычай дозволяет приводить их в исполнение еще ранее, именно тотчас после принятия их платой общин. По прекращении заседаний обоих финансовых комитетов, в конце сессии (т.е. большей частью, после 1 апреля) изготовляется апроприационный билль, соответствующий тому, что называется на континенте бюджетным законом. Он перечисляет все статьи расходов, вотированные палатой общин в течение сессии, а также все средства, назначенные парламентскими актами на их покрытие. После принятия этого билля общинами и лордами, он возвращается в нижнюю палату и хранится там до закрытия сессии, когда он подносится спикером Королю для утверждения в обычной для денежных биллей форм.
     Установленный вышеописанным образом бюджет является обязательной нормой для финансового управления. Поверка согласия последнего с бюджетом производится особой парламентской комиссией, т.н. счетным комитетом при помощи генерального счетчика и контролера, который представляет комиссии отчеты о выполнении бюджета.
     Во Франции (а по примеру ее и в других континентальных государствах) порядок утверждения бюджета несколько иной, чем в Англии. Разделенные там функции разрешения расходов, установления налогов и обращения этих последних на покрытие первых, соединяются здесь в одном, ежегодно издаваемом финансовом законе, включающем все доходы и расходы государства (косвенные налоги устанавливаются во Франции постоянными законами, но ежегодное внесение в бюджет является необходимым юридическим условием для их взимания). Кредиты дополнительные и чрезвычайные открываются правительству также в законодательном порядке. Впрочем, в промежутке между сессиями парламента дополнительные кредиты по определенным заранее в бюджете статьям, а также неотложные чрезвычайные кредиты могут быть открыты декретом президента в министерском совете, но, по открытии сессии, они должны быть представлены в 2-х недельный срок на одобрение парламента. Выполнение бюджета правительством парламент проверяет при помощи счетной палаты. Как результат поверки издается закон о расчете, который устанавливает окончательный расчет за истекший бюджетный год и вместе с тем освобождает министерство от ответственности. Финансовые законы (бюджет, дополнительные и чрезвычайные кредиты, законы о займах, закон о расчете) представляют относительно порядка их издания следующие особенности. Они: 1) вносятся сначала в палату депутатов, потом в сенат; 2) предварительно рассматриваются в особых комиссиях, избираемых от всех бюро каждой палаты: в палате - бюджетной комиссии из 33 членов, в сенате - финансовой из 18 членов; 3) подлежат лишь однократному обсуждению; 4) вотируются посредством открытого голосования. Конституция не лишает сената права поправок, но некоторые толкуют требования, чтобы финансовые законы были предварительно «вотированы» палатой в том смысле, что сенат не может увеличивать расходы, принятые палатой и восстанавливать ею отвергнутые. На практике, однако, сенат неоднократно делал и то и другое, и спор с палатой обыкновенно оканчивался компромиссом.
     В последующем изложении представлен не только существующий порядок установления бюджета в конституционных государствах с необходимыми для ясности подробностями, но также, в некоторых случаях, приведена история того или иного бюджетного принципа в видах лучшего выяснения действующих узаконений и обычаев.