ПРЕДИСЛОВИЕ

     Авторы, обрабатывающие отдельные части «Had-und Lehrbuch der Staatswissenschaften, должны рассмотреть также государственное устройство и управление с точки зрения его содержания и развития, как, в общем, так и в условиях каждой отдельной страны; им надлежит, поэтому рассмотреть и правовое положение так называемых коммунальных союзов; им надлежит трактовать о финансовых учреждениях тех или других стран, а при изложении учений финансовой науки - развить общие точки зрении, которыми руководствуются с одной стороны государство, а с другой - коммунальные союзы при добывании и расходовании средств для достижения поставленных себе целей.
     Приступающий к обработке отдельного тома серии, посвященного специально коммунальным финансам, если он не желает превратить свой труд в новое руководство по государственному, административному и финансовому праву и хочет избежать повторений и расхождений с другими авторами, вынужден потому воздержаться от изложения своих основных воззрений на затрагиваемые общие вопросы. Он должен придать своей работе характер дополнения к сочинениям остальных сотрудников, который, вполне сознательно, ограничивается изложением фактических отношений, сложившихся в разных странах в области коммунального управления и его финансового хозяйства.
     Более того! С одной стороны, связь между государственным и коммунальным управлением и их финансами настолько тесна и соответствующие сплетения настолько сложны, что возникающие в этой области отношения, собственно говоря, вовсе не следовало бы рассматривать в отдельности друг от друга. С другой стороны, материал, особенно статистический, которым мы располагаем для изучения коммунальных финансов, настолько недостаточен и неполон, что, пожалуй, целесообразнее было бы, если бы фактический материал, положенный в основу настоящей работы, был использован исследователями государственных финансов и финансовой науки каждым в соответствующем месте его работы.
     Когда я, несмотря на все это, согласился разработать указанный материал в особый том вышеназванной серии, то ограниченность предоставленного в мое распоряжение места явилась для меня новым препятствием. Я должен был вследствие этого задать себе вопрос использовать ли мне свои коллекции для всех культурных стран, или же ограничиться ознакомлением читателя с типическими формами, в какие коммунальные финансы вылились в некоторых из этих стран. В первом случае мои исследования внутри поставленных мне границ не пошли бы дальше поверхности, и вместо наглядной картины наиболее существенного и поучительного получилось бы только хаотическое нагромождение разрозненных материалов, между тем как во втором случае мне предоставлялась возможность несколько углубиться в тему и основательнее ее разработать. Для меня поэтому не было сомнения относительно того, на чем я должен остановиться, и я ограничился, наряду с минимумом общих соображений, необходимых для понимания дальнейшего, рассмотрением Великобритании, Франции и Пруссии, т.е. тех трех государств, развитие которых в нашей области послужило образцом для почти всех прочих культурных наций; других стран пришлось нам касаться только мимоходом.
     Среди названных трех государств в Великобритании местное государственное управление только централизовано в руководимых собственно государственными чиновниками учреждениях, которые регламентируют, контролируют и поддерживают его; в самой же стране оно предоставлено местному «Selfgovernment», как оно называется в литературе, особенно иностранной и будет точнее определено в моей работе. Это «Selfgovernment» в свою очередь скрещивается и пересекается с разнообразными кругами коммунального самоуправления в континентальном смысле, в том числе со многими целевыми союзами и общинами. Таким образом, в Великобритании руководимое собственно государственными чиновниками государственное управление проявляется как таковое на местах, лишь поскольку местное Selfgovernment и коммунальное самоуправление оставляет ему для этого место, т.е. первое, в сущности, ограничивается контролированием последнего.
     Во Франции, напротив, централистическое государственное местное управление, находящееся в руках государственных чиновников соответствующей иерархии, выполняет от имени государства огромную часть местных задач управления, которые в Англии предоставлены местному «Selfgovernment» и «коммунальному самоуправлению». Наряду с ним во Франции существует коммунальное самоуправление со строго ограниченной компетенцией, действующее в замкнутых коммунальных единицах; только в некоторых особых случаях отдельные представители самоуправления привлекаются к исполнению местных государственных задач управления. Так что во Франции коммунальное самоуправление проявляется, лишь, поскольку государственное управление оставляет ему для этого место.
     Пруссия в свою очередь обладает с одной стороны государственным местным управлением, распространяющимся на всю страну, разветвляясь сверху вниз, а с другой стороны коммунальным самоуправлением, построенным рядом с первым и идущим снизу вверх. Компетенции обоих управлений пересекаются таким образом, что на каждой ступени местное государственное управление и коммунальное самоуправление взаимно проникают и поддерживают друг друга.
     Для специальной цели настоящей работы необходимо было исследовать:
     1. Какие задачи должны быть исполняемы коммунальными союзами. Но это может быть выяснено только путем описания их фактической конструкции или многообразных отношений, в которых они находятся к государственному управлению и друг к другу. Здесь речь идет о том, чтобы установить, «для чего» именно соответствующие союзы ведут свое собственное финансовое хозяйство;
     2. Какова потребность в расходах коммунальных союзов, вытекающая из их целей и круга их задач, т.е., «что» они расходуют;
     3. «Как» получаются ими соответствующие этим расходам приходы, будь то обыкновенные или чрезвычайные, т.е. каковы имеющиеся в их распоряжении средства покрытия.
     Распределенный по этим рубрикам фактический материал, касающийся вышеназванных трех государств, должен быть достаточен и для иллюстрации общих выводов относительно коммунальных финансов: развитие финансов локального и коммунального Selfgovernment Великобритании, в соответствии со всем ходом развития тамошнего внутреннего управления, раскрывает наиболее обширные связи и зависимости; Франция в своем внутреннем управлении и во всем своем финансовом строе являет пример радикальнейшего разрыва с традициями прошлого; Пруссия же в свою очередь имела возможность и действительно воспользовалась английским и французским опытом при многократных попытках упрощения своих многообразных старых форм внутреннего управления и коммунальных союзов.
     Вследствие этого читатель, пользуясь фактическим материалом о вышеуказанных трех государствах, составит себе не только картину, относящуюся к этим странам. Результаты сопоставления данных этого материала с общими точками зрения он сумеет применить к обстоятельствам прочих государств, конституционное и административное право которых сложилось под влиянием какого-либо из тех трех типов современного культурного развития, с большими или меньшими отклонениями, смотря по обстоятельствам.
     Необходимо, однако, особенно подчеркнуть, что статистический материал, имеющийся относительно коммунальных финансов даже названных трех стран, отнюдь не настолько полон, чтобы его всегда можно было представить в виде синоптических картин. Прежде всего, здесь приходится столкнуться с несоответствием этого материала между собой как по содержанию, так и по времени. Несовпадения последнего рода настолько велики, что о наличности, например, действительной статистики коммунальных финансов, восходящей ко времени раньше последних двух десятилетий, можно говорить только относительно Великобритании. Материалы, касающиеся этой страны, отличаются не только новизной и полнотой, но и непрерывностью. В этом заключается причина того, что в дальнейшем изложении финансовых фактов, относящихся к рассматриваемым нами трем странам.
     Великобритания займет первое место как в тексте, так и в цифрах. Для Франции мы располагаем уже значительно менее постоянным и подобным статистическим материалом, а что касается прусской коммунальной статистики, то ее недостаточность пока прямо-таки препятствует всякой более глубокой разработке. Пусть читатель, поэтому, не поставит нам в упрек различие в трактовании отдельных государств, обусловленное количеством и качеством всего имеющегося материала, и примет во внимание более обстоятельную разработку материала касательно государств, занимающих первое место в отношении статистики. Пусть упомянутое различие, с другой стороны, укажет читателю, насколько желательно развитие действительной статистики коммунальных финансов во всех странах, и насколько прискорбно ее отсутствие. Только путем сопоставления того, что государство и все другие принудительные хозяйственные общины внутри государства расходуют на публичные цели, в общем и на каждую из них в отдельности, можно выяснить степень удовлетворения публичных потребностей и провести соответствующие параллели между различными странами. До тех пор, пока нет данных для таких параллелей за отсутствием достаточной статистики коммунальных финансов, все предпринимаемые в этом направлении попытки остаются безрезультатными; а там, где в основу сравнения, как это слишком часто делалось и до сих пор делается, полагаются исключительно цифры государственных бюджетов, эти попытки являются только источником заблуждения.

Автор
Берлин, июль 1906