ПРЕДИСЛОВИЕ И.И. ЛАНДА.

    Проблема финансового контроля в целом и связанные с осуществлением его деятельности частные задачи контрольной политик и практики не нашли до сих пор достаточного теоретического освещения в нашей финансово-экономической литературе; правильнее — почти совершенно отсутствуют работы по этому вопросу. Такое положение бесспорно противоречит значению, принадлежащему контролю (в его широком, обнимающем и понятие финансовый контроль, определении) в деле государственного строительства в СССР, создавая серьезный пробел и многие трудности в деле организации и построении у нас финансового контроля, проблема которого в последнее время неоднократно выдвигалась на обсуждение высших органов власти. Естественно, в связи с этим, что работа Э.Э. Понтовича «Казна и контроль» может заинтересовать круг читателей, ощущающих недостаток в литературе по вопросам финансового контроля. И, конечно, уж нельзя согласиться с оговоркой автора, что постановка в качестве проблемы тех или иных деталей организации финансового контроля и форм его деятельности не отвечает состоянию, в котором находится развитие финансового контроля в СССР; наоборот, — в период его роста попытка постановки и проработки в качестве проблемы не только самой идеи финансового контроля, но и деталей его организации и работы является достаточно интересной.
    Тот особый интерес, который представляет для нас проблема финансового контроля, заставляет остановиться на разработке Э.Э. Понтовичем именно этой проблемы, не касаясь тех глав его работы, которые посвящены определению понятия о казне, финансовом законе и финансовом управлении, что, однако, не должно означать отсутствие в них спорных или неприемлемых определений и суждений. Для этого достаточно указать на такое определение: «Государство есть политический союз»; возвращаясь через несколько страниц к этой формуле, автор поясняет, что «государство — хозяин есть государство — политический и культурный союз». С такой трактовкой неизбежно связан ряд определений и формулировок при характеристике понятий закона и т.п. Правда, далее, когда Э.Э. Понтович, переходя к рассмотрению видов контроля, указывает, что государство в условиях диктатуры ... «создает органы политического контроля, который распространяет свою деятельность, насколько это физически возможно, на образ жизни всей массы населения», можно усмотреть несколько иное трактование автором понятия о государстве. Однако, мы отвлеклись бы слишком далеко от интересующего «ас предмета, если бы занялись полемикой с автором или даже только разъяснением марксистского понимания отдельных определений и понятий. Обратимся, поэтому, непосредственно к контрольным проблемам.
    В деле строительства контроля в СССР до сих пор одинаково актуальными являются как вопросы определения функций и сферы компетенции финансового контроля, так и вопросы, связанные с организацией и построением его органов. Для того, чтобы в этом убедиться, следует познакомится с теми изменениями, которые претерпела система контроля в СССР с октября 1917 г. Мало того, ознакомление с известным постановлением СНК от 16 ноября 1926 г. показывает, что даже в конце 1926 г. вопросы финансового контроля приходилось еще обсуждать и разрешать в разрезе его организации и пределов компетенции. Поэтому определение Э.Э. Понтовича, что существо функций финансового контроля «состоит в проверке правильности выполнения государственного бюджета», хотя и является верным, но это определение все же еще недостаточно для полного и окончательного разрешения вопроса о пределах компетенции финансового контроля в своевременных условиях. Особенностью государственного и местных бюджетов в СССР является удовлетворение за счет этих бюджетов таких потребностей государства, которые отражают самый характер государственной власти Советского Союза: ими являются ассигнования на финансирование народного хозяйства, рост которых в последние годы, в связи с растущей хозяйственной мощью Союза, отражает твердый курс на индустриализацию страны за счет внутренних источников. Ассигнования на эту цель в значительной своей части попадают в государственные органы и предприятия, действующие на началах хозяйственного и коммерческого расчета деятельность которых подчинена общегосударственным интересам и за пределами фиска целиком не находится.
    Однако, эти органы и предприятия не находятся в сфере ревизионной компетенции финансового контроля, хотя в современных условиях и было бы неправильно обосновывать разграничение ревизионной подчиненности бюджетных и «хозрасчетных» государственных учреждений противопоставлением их друг другу, как принципиально глубоко отличных. Таким образом, при осуществлении контроля над значительными по размеру и весьма важными по значению средствами государственного бюджета, отпускаемыми на финансировании народного хозяйства, финансовый контроль приходит в соприкосновение с государственными органами, которые в общей своей финансово-хозяйственной деятельности находятся вне его контрольной компетенции. Более или менее удовлетворительное разрешение возникающей в этом случае задачи установления контрольного наблюдения исключительно в объеме бюджетных ассигнований — еще не найдено; разрешение этой задачи неизбежно связано с обсуждением вопроса о сфере полномочий финансового контроля. К сожалению, работа Э.Э. Понтовича этот вопрос обходит, несмотря на бесспорную его актуальность. Объяснения этому следует искать в том, что в работе западно-европейского и дореволюционного российского контроля, служившего объектом изучения Э.Э. Понтовича, такого порядка вопрос, естественно, не мог иметь ни принципиального, ни практического значения.
    Значение контроля в социалистическом строительстве определяется тем вниманием, которое этому вопросу уделялось во всем деле нашего государственного строительства. В связи с этим вопросы организации финансового контроля, как составной части общего контроля планового хозяйства, заслуживают значительного внимания и являются и по сей день сугубо насущными, претерпевающими по мере роста и укрепления нашего хозяйства соответствующие изменения. Э.Э. Понтович на этих вопросах останавливается достаточно подробно. Характеризуя общие требования, которым должна удовлетворять система организации финансового контроля в любом государстве вне зависимости от того, как в соответствии с различиями и особенностями государственного устройства, финансовой организации и бытовых условий эти требования претворяются в жизнь, усваиваются и отражаются на различных системах организации финансового контроля, автор в виде одного из основных требований выдвигает принцип строгой централизации построения финансового контроля. С этим требованием можно согласиться с тем, однако, неизбежным добавлением, что практическое осуществление централизации контрольного дела должно быть параллельно степени централизации дела построения и исполнения бюджета.
    Это положение автор тесно связывает с природой и характером финансового контроля: «финансовый контроль, — указывает Э.Э. Понтович, — никоим образом не может быть построен по принципам контроля общественного». Будем думать, хотя автор этого здесь и не указывает, что под контролем общественным он имеет в виду контроль выборных органов и деревенских ревизионных комиссий, деятельность которых по существу отлична от специального по своим задачам финансового контроля, являющегося неизбежно контролем государственным.
    С этим можно согласиться тем более, что требование автора о централизованной системе организации финансового контроля не встречает у нас возражений с сделанной уже оговоркой. Но принципы общественности в работе государственного аппарата, в особенности его контрольной части, имеют в данных условиях столь большое значение, что это положение заставляет нас внимательно проанализировать взгляды автора в этом направлении. Несмотря на то, что объектом исследования Э.Э. Понтовича послужил, главным образом, западно-европейский и дореволюционный контроль российской империи, который казалось бы не представляет благодарной почвы для изучения проблемы влияния общественности на авторитет и характер работы контроля, автор все же останавливается на этом вопросе. По его мнению, осуществление связи контроля с законодательными органами приводит к тому, что финансовый контроль «оставаясь государственным, (он) становится вместе с тем и контролем общественным в высшем смысле этого слова».
    Нам представляется, что для читателей, знакомых с теми принципами, которые положены в основу строительства государственного аппарата в СССР, и с теми требованиями, которые со стороны нашей советской общественности предъявляется к этому аппарату, незачем подробно останавливаться на разъяснении того положения, что связь финансового контроля с законодательными органами является далеко не исчерпывающим средством обеспечения финансовому контролю характера общественности «в высшем смысле этого слова». Лучшей и необходимой иллюстрацией к этому может служить уже имеющаяся во многих местностях нашего Союза практика популяризации результатов контрольной работы за стенами финансово-контрольных учреждений в виде докладов на секциях городских советов, волостных и районных съездах советов, широких рабочих собраниях и пр. В таких проявлениях связи государственного аппарата с общественностью финансовый контроль не только знакомит с результатами своей работы, но и получает указания для дальнейшей работы, указания, которые каждый контрольный орган выполняет, оставаясь органом единой централизованной системы финансового контроля.
    Необходимо далее остановиться на предъявляемом автором к организации финансового контроля требовании об осуществлении принципа независимости контроля. В этом вопросе автор недостаточно четко разграничил свои требования и в области независимости лиц, осуществляющих на практике контрольные действия, и в области независимости системы контроля от всей административной системы государства. Следует только пожалеть, что внешняя мишура независимости чиновников контрольного аппарата западноевропейского контроля, установленная там еще в начале 19-го столетия и выражающаяся либо в пожизненности некоторых из них, либо в несменяемости до предельного 70-летнего возраста, либо в причислении их к чиновникам, занимающим «3-е место в служебной иерархии» и т.п., нашла одобрение у Э.Э. Понтовича: общее ознакомление с системой организации финансового контроля в западно-европейских государствах в изложении Э.Э. Понтовича обнаруживает склонность к этой системе, особенно к английской. Такого рода влечение заставляет Э.Э. Понтовича констатировать, например, что последняя система (английская) является «образцовой», хотя автору здесь же приходится оправдывать ее недостатки* отсутствие в английском контроле своего собственного административного аппарата и необходимость осуществления всего дела ревизии аппаратом финансового ведомства, мол, «уже не вызывает вредных последствий» (очевидно, с точки зрения осуществления принципа независимости) и т.п.
    Естественно и вполне логично, поэтому, что обращаясь в дальнейшем к системе организации финансового контроля в СССР, Э.Э. Понтовчч считает, что вопрос о замене существующей «пока» в СССР системы финансового контроля, осуществляемого специально для этой цели организованной частью финансового аппарата, системой учреждений непосредственно связанных с центральными исполнительными комитетами <сесть вопрос укрепления интереса их сессий ко всем деталям исполнения утвержденных ими бюджетов». Эта мысль, быть может, и не являющаяся неприемлемой по существу, показывает, что автор недостаточно усвоил особенности построения нашего государственного аппарата и смысл и значение принципов независимости и несменяемости в нем. Вот почему при проектировании для СССР системы организации финансового контроля Э.Э. Понтович вступает на ошибочный путь копирования западно-европейских образцов со всеми их непригодными для нашего государственного строя чертами.
    Много места Э.Э. Понтович уделяет отдельным проблемам системы организации финансового контроля в СССР. При некоторой оторванности этих частей работы от предшествующих, следует все же отметить актуальность поставленных в большинстве случаев вопросов, хотя здесь еще в большей мере чувствуется тенденция автора осветить вопросы финансового контроля в СССР в разрезе искания аналогии с западно-европейскими образцами.
    Э.Э. Понтович пытается разграничить функции РКП и финансового контроля. Практическим работникам известно, насколько трудной оказалась «а деле эта задача: разграничение компетенции контрольных отделов, кстати весьма многочисленных в СССР, еще далеко не решенная в полной мере задача. Над ней работают в данный момент; этого требует необходимость улучшения работы отдельных звеньев нашего государственного аппарата. Поэтому, неудивительно, что попытки в этом направлении часто сопровождаются неудачами. Тем более понятна эта неудача у Э.Э. Понтовича, что он оперирует значительно устаревшими материалами в отношении задач и компетенции как РКИ, так и финансового контроля, и пытается решить задачу, главным образом, в отношении самого подхода к ревизионной работе, критерия в этой работе, оставляя в стороне вопрос о разграничении объектов ревизии этих органов; решение же самой задачи автор пытается выразить в определенных, претендующих на точность и исчерпывающую полноту формулировках.
    Нет необходимости останавливаться на изложении автором обстоятельств, характеризующих организацию после октября 1917 г. государственного аппарата. Обратимся к вопросам, связанным с деятельностью финансового контроля. Определение ревизионных задач финансового контроля в сопоставлении с задачами деятельности РКИ побуждает автора проводить полную аналогию между советским финансовым контролем и его западно-европейскими коллегами но оружию. Но так как в отношении РКИ такой аналогии провести нельзя (ведь, практика Западной Европы, да и, впрочем, никакая практика, кроме советской, не знает такого вида контроля), то, естественно, автор освещает задачи финконтроля, полностью очищая их от того, что является для него характерным в условиях нашей конкретной советской действительности. Эта своеобразная полировка советского финконтроля на европейский лад естественно приводит к тому, что все его характерные в наших условиях задачи отнесены автором к задачам РКИ. При этом автор, очевидно, забыл и то первоначальное определение контроля, которое он дает в одной из предыдущих глав, где он указывает, что контроль сопровождает человеческую деятельность «если она должна быть выполнена по каким-либо определенным правилам и давать каки е-л ибо определенные результаты». Оценку-то результатов мы никак не могли найти в дальнейшем изложении задач контроля.
    «Представляют-ли» ревизуемые финконтролем операции или ценности «командно-узловые пункты советского хозяйства и управленческого аппарата, или нет, — для финконтроля, — по мнению Э.Э. Понтовича, — безразлично. Финконтроль констатирует замеченное упущение или злоупотребление и сообщает об этом по инстанции независимо от того, является ли данный случай типичным, или представляется совершенно особенным и своеобразным. Финконтроль действует при этом на основании общих постоянно действующих законов, инструкций ...» и т.д.
    Во всех материалах, написанных у нас по вопросам о финансовом контроле трудно найти формулировку, более сужающую понимание задач финансового контроля и очищающую его от того, что с самого начала его организации было для него характерно, а это характерное для советского финансового контроля есть стремление в своей ревизионной работе над бюджетом сделаться необходимым и полезным элементом нашего вновь создаваемого советского государственного аппарата. Для финансового контроля не может быть особых «интересов госконтроля», отличных от интересов всего советского государства. Его деятельность должна быть подчинена интересам государства. Однако, из правильного положения, что «известный формализм всегда присущ контролирующей деятельности» Э.Э. Понтович делает вывод о необходимости превращения финансового контроля в бюрократический, проникнутый формализмом, аппарат, ревизующий отдельные операции или хранилища, как обособленные явления вне связи их со всей деятельностью ревизуемого учреждения, лишенный права изучать констатируемые им непорядки и злоупотребления, изыскивать и предлагать ревизуемым учреждениям пути к изжитию обнаруженных непорядков, способствуя такой своей деятельностью делу улучшения нашего государственного аппарата. Неизвестно, в таком случае, почему автор считает необходимым осведомление со стороны РКИ органов финансового контроля о результатах ревизии РКИ учреждений подотчетных финансовому контролю.
    Указание на то, что финансовый контроль в своей работе опирается только на: постоянно действующие законы, характерно для понимания Э.Э. Понтовичем закона, как догмы, как фетиша, свойственного основным принципам буржуазной государственности. Отсюда и вытекает ограничение финансового контроля в своих суждениях этими законами, без права критики их, на основании изучения данных ревизионной работы, без права оценки того, насколько применение закона является целесообразным и жизненным.
    Такого рода взгляды автора нашли еще более законченное выражение в следующих главах его работы, трактующих о проблеме так называемого начета и о принципе целесообразности, как критерия в работе финансового контроля. «О начете не может быть и речи, — указывает Э.Э. Понтович, — в случаях, когда соответствующее административное учреждение или соответствующее административное лицо расходовало отпущенные ему деньги совершенно законно, хотя бы казна и потерпела от таких действий убыток» или «исследование его (закона) целесообразности Сделало бы объектом финансового контроля самого законодателя, что, конечно, недопустимо». Трактуя здесь проблему мер воздействия финансового контроля и правильно указывая, что начеты, т.е. требования об административном взыскании убытков, не могут иметь место, когда не произошло нарушения закона, автор не считает необходимым, чтобы контроль обращал внимание на последствия таких «законных» действий. Это в корне неправильное отношение к закону, как к фетишу, может быть находит свою целевую установку в буржуазных странах западной Европы, но такое отношение к закону в наших советских условиях никак не может быть оправдано природой и характером советского государства.
    Здесь очерчены далеко не все возникающие у нас сомнения при рассмотрении работы Э.Э. Понтовича: это выходит за рамки нашей статьи, но в общем труд Э.Э. Понтовича является полезным в крайне скудно разработанной области проблем финансового контроля. Однако, при пользовании им читатель должен пропустить через призму марксистского понимания определения и понятия автора, должен учесть конкретные условия советской действительности.

И. Ланда.

 

ПРЕДИСЛОВИЕ.

    Проблемы организации и форм деятельности финансового контроля уже в течение нескольких лет выдвигаются перед высшими органами власти и ждут своего принципиального разрешения. Постановка различных проблем финансового контроля в плоскости практических вопросов финансовой организации, несомненно, однако, требует и теоретического освещения. -Этой задаче и должна отвечать настоящая работа.
    От всех имеющихся по данному предмету в финансово-правовой литературе исследований, в большинстве своем, к тому же, значительно устаревших, предлагаемая работа отличается тем, что в ней поставлена в качестве проблемы сама идея финансового контроля, а не те или иные детали его организации и форм деятельности. Такая постановка исследования отвечает состоянию, в котором находится развитие финансового контроля в СССР; кроме того, она заполняет существующий в этом отношении в государственно-правовой мысли пробел.
    Автор считает приятным долгом отметить, что работа его обязана своим возникновением, выполнением и появлением в свет Институту Экономических Исследований НКФ СССР.

Автор.